美国大选选举人团制为何备受争议

美国大选选举人团制自创立以来一直饱受争议。在今年大选中，特别是下半年以来，有关选举人团制度改革的呼声再次引发关注。

2020年11月3日，美国佛罗里达州的选民在选举日排队投票。

按照美国宪法规定，总统不是由选民直接选举，而是由各州议会选出的选举人团选举，即由选民间接选举。在美国选举人团中，一州是一个单位。每个州的选举人人数同该州在国会的参众议员总人数相等。1961年通过的宪法第23条修正案给予华盛顿特区三名选举人，因此，全国共有538名选举人，选举人票也就是538张。在总统选举日，各州选民对本州各政党提出的总统候选人名单进行投票，得多数选民票的某个党名单上的选举人即全部当选。当选的党的选举人保证将投本党总统和副总统候选人的票。得过半数选举人票（270张）的候选人当选总统和副总统。如没有候选人得过半数选举人票（如出现第三党），则由众议院从得票最高的三名总统候选人中选举一人为总统，众议员以州为单位投票，一州有一票表决权，得过半数（26票）者方可当选；由参议院从得票最高的两名副总统候选人中选举一人为副总统，每名参议员有一票表决权，得票过半数（51票）者方可当选。在美国历史上，曾有两次出现由众议院选出总统的情况（参加1800大选的托马斯·杰斐逊和参加1824年大选的约翰·昆西·亚当斯）。

选举人团选举大都采取“胜者得全票”（winner takes all）制。所谓“胜者得全票”，即把本州所有的选举人票全部给予在该州得相对多数选民票的那位总统候选人。目前，美国有48个州实行“胜者得全票”制分配选举人票，只有缅因州和内布拉斯加州采取“国会选区制”，即按普选票得票比例分配选举人票。

联邦派和反联邦派妥协的产物

美国建国初期，如何在新诞生的美利坚合众国选举总统是1787年参加制宪会议的代表面临的一个最棘手的问题。在整个会议过程中，有关总统选举的方法修改了七次，制宪者为此激烈辩论达三个月之久，直到制宪会议的最后几天才确定下来。设计总统选举条款的困难在于既要保持行政机构的独立性，同时又要创立一个与共和政府形式相一致的政治上有效的机制，这在当时似乎没有完全一样的模式可以遵循。制宪会议提出了三种选举总统的方案：立法选择、选民直选和间接选举。立法选择指的是通过国会选举总统。国会议员被认为能够进行深思熟虑的判断，因此，通过国会选举总统将是现实的，政治上也是便利的。但这种方式的缺陷在于它对总统机构所带来的威胁：如果总统的选择取决于在国会受欢迎的程度，而再次当选又依赖立法机构对总统在任表现作出评判，那么行政机构的独立性又如何保持？第二个方案是选民直选。这个方案并没有引起代表的热情，在制宪会议上两次遭到多数票的否决。许多代表对公众是否有能力选择最合格的候选人缺乏信心，同时他们认为国家的规模、通讯和交通状况等方面的不便，妨碍了全国性的竞选和选举的举行。此外，由于国家幅员辽阔，人民不能对选举进行有效的监督和控制，派别之间的不信任和对抗也使举行全国性的选举非常困难。第三种方案是间接选举，即总统通过选举人团间接产生。詹姆斯·麦迪逊首先提出这个方案，但没有被会议采纳。直到有关立法选举的辩论使代表分裂、会议陷入僵局后，通过选举人选举的方案才被认真考虑并采纳。因此，选举人团制一开始时是在立宪会议即将结束时作为一种妥协方案提出的。

选举人团制和“胜者得全票”制的创立使得选举人票多且动摇不定的关键州成为两党总统候选人争夺的重点。在这些州里，少数选民票的变化，可导致选举人票归属的巨大差别，从而决定大选的胜负。

选举人团制度是美国的独创，它体现了“人民主权”、联邦主义和分权的原则，但它在后来的实践中也暴露了一些制度缺陷。

首先，它可能会产生获全国选民票多于其竞选对手的候选人不能当选总统。在美国迄今当选的45任总统中，有5位总统是在没有赢得选民票多数的情况下入主白宫的。这种情况在19世纪发生过三次，当选的总统分别是：约翰·昆西·亚当斯（1824年）、共和党人拉瑟福德·海斯（1876年）和共和党人本杰明·哈里森（1888年）。2000年以来，在当选的三位美国总统中，只有巴拉克·奥巴马是在第一次选举中赢得多数选民票当选的，小布什和特朗普都是在选民票少于对手、选举人票过半的情况下当选总统的。

其次，选举人团制度和“胜者得全票”的规则与民主制度所要求的每个人享有平等的投票权是不相符的。“胜者得全票”的规则可能会使49.9%的少数票成为废票，而另外的50.1%的选票则起决定性的作用。此外，在人口稀少的州和人口稠密的州以及城市居民和乡村居民中，每张选举人票所代表的选民数量也不相等。

最后，还有人认为，与大小州平等的创立初衷不一样，选举人团制和“胜者得全票”制减弱了小州在总统选举中的政治影响。

废除和改革的呼声不断

正是因为选举人团制所存在的制度缺陷，因此自创立以来，要求废除和改革的呼声不断。最早在1797年，就有人向国会提议改革选举人团制度。自那时起到上世纪90年代中期，相关提案超过500件。2000年大选后，对选举人团制度进行改革的呼声再次引起关注。希拉里在2016年大选中败选使批评者加大了对选举人团制改革的呼声。美国有专家统计，自立国以来，选举人团制被“作为改革或废除的目标高达700多次”，远远超过美国宪法的其他条款。

要求选举人团制改革的目标一是要废除选举人团制，由选民直接选举总统；二是要废除“胜者得全票”制，按比例分配选举人票。改革的路径主要有通过宪法修正案、国会法案、州举行全民公决或创制投票以及司法诉讼等方式来进行。尽管选举人团制的反对者付出了艰巨的努力，但迄今为止进展甚微，困难和阻力重重。

首先，从提出宪法修改案的路径来看，废除过时的、反民主的选举人团制受到提出或批准宪法修正案所需的漫长而复杂的程序的阻碍。美国宪法规定，任何一条宪法修正案只有经过国会两院2/3多数议员通过，并经过全国3/4的州在规定的时间内批准才能生效。而在美国目前两党政治极化的大环境下，直接普选总统的修正案几乎不可能被批准。

其次，“胜者得全票”的选举制度有利于维护美国的两党制。美国宪法没有“胜者得全票”规定，它的产生与政党的出现和两党制的建立有密切的关系，后成为两党维持竞选优势的一种法律手段。在“胜者得全票”的制度规定下，一个党的候选人只要在该选区获胜，则该选区的全部选票都归他。小党和第三党由于党员人数少，缺少财政资源，使得它们难以在选举中获胜。废除“胜者得全票”制而采用“比例分配制”将有可能改变目前的两党制。

上述原因加上选举人团制固有和长期存在的大小州矛盾、两党的主张不同等，造成废除和改革选举人团制和“胜者得全票”制步履艰难。

2020年人口普查后，美国众议院选区将再次做出调整，从而导致一些州可能增加选举人票，而另一些州则可能失去选举人票。众议院选区调整后，各洲为争夺在美国总统选举中的政治影响力的角逐将更加激烈，这也预示着美国国内围绕选举人团制的争议将继续下去。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）