全力追随美国：博索纳罗执政后巴西外交战略的新变化

内容提纲

博索纳罗当政以来，巴西的交际战略出现了引人注目的转向，凸起表现在全力跟随美国，把美国作为交际重中之重；在处理拉美事务时以意识形态划线；继承发展与中国的关系，但态度发生较大转变。巴西交际战略大幅调整，既与博索纳罗本人特征和行事风格有关，也深受其交际团队、经济因素和政治因素的影响。巴西跟随美国的战略调整，不利于其巩固区域大国地位。虽然博索纳罗尤为强调发展与美国的关系，但是巴美关系并非牢不可破。巴西与中国的政治基础与经贸利益纽带相对牢固，巴西国内一些涉华负面舆论不会撼动两国合作大局，中巴两国关系将继承稳步推进。

关键词

巴西交际战略；博索纳罗；中国与巴西关系；美国与巴西关系

作者系上海大学特聘教授，上海大学拉美研究中间主任，金砖国家智库合作中方理事会专家委员会副主席

文章原载于《现代世界》2020年第9期，解释略

交际战略是一个国家的向导人或当局为在交际领域实现某一目标而确立的对交际往方略。2019年初博索纳罗就任巴西总统后，巴西的交际战略发生了庞大转变，凸起表现在对外关系领域全力跟随美国；在处理拉美事务时以意识形态划线；继承发展与中国的关系，但态度发生较大转变。因为博索纳罗当政尚不足2年，其交际战略及与之相辅相成的交际政策尚处于赓续完美的过程中，因此以下几个题目必要进一步观察和研究：如何熟悉巴西交际战略新转变对其大国地位的影响；巴西与美国的关系是否牢不可破；如何判断中国与巴西关系的走向。

巴西交际战略调整的特点

历史地看，一国的交际战略并非刻舟求剑，而是会经常性地根据国内形状势的转变而加以需要的修改或校正。尤其在国家向导人发生转变、当局出现更迭后，交际战略的转变是常见的。博索纳罗在朝以来，巴西的交际战略发生了一系列明显转变，详细表现在以下几个方面。

第一，全力跟随美国，把美国作为巴西交际的重中之重。现任巴西交际部长阿劳若是“美国通”，博索纳罗甚至试图委任其子、众议院交际和国防委员会主席爱德华多·博索纳罗为巴西驻美国大使。2019年3月17日，博索纳罗在朝后的首访选择美国。他在社交媒体上写道，这是较长一段时间以来首次有一位“不反美”的巴西总统来到美国。博索纳罗的美国之行在以下几个方面促进了巴美之间的合作：一是两国赞成进一步提拔双边关系，在能源、基础设施、农业和技术等领域开展合作，并为降低关税和促进投资作出努力，赞成重启双边企业家峰会，并设立一个新的双边能源合作论坛；二是美国赞成支撑巴西加入经济合作与发展组织（OECD），乐意给予巴西“非北约重要友邦”地位；三是巴西单方面向美国公民提供免签证待遇；四是双方承诺尽快签署《技术保障协定》（Technology Safeguards Agreement），以便使美国能在巴西的阿尔坎塔拉（Alcântara）发射中间发射商业卫星；五是双方共同表达了要求委内瑞拉总统马杜罗下台的决心，并赞成为此而增强合作。不难看出，上述合作更多地反映了美国而非巴西的利益诉求。

2020年3月7—10日，博索纳罗再次访美。期间，特朗普重申，美国支撑巴西加入OECD，并要求OECD的其他成员国与美国一路共同促成巴西实现此目标。此外，两国还签署了“美洲增加”倡议、“万亿棵树倡议”（Trillion Trees Initiative）以及《2020—2030年科技工作计划》。在此次访问中，与博索纳罗随行的人员中有近20位回国后新冠病毒检测为阳性。因此，被博索纳罗解职的前卫生部长路易斯·曼德塔（Luiz Henrique Mandetta）称这一访问为“新冠病毒之行”。

为了亲近美国，巴西甚至在一些庞大题目上明确“选边站”，丧失了公理的立场。例如，虽然伊朗是巴西在中东地区的重要贸易伙伴，但是当美国在2020年1月3日炸死伊朗伊斯兰革命卫队部属“圣城旅”指挥官卡西姆·苏莱曼尼后，博索纳罗及巴西交际部立即表态，称巴西支撑美国的“反恐”举措，伊朗交际部召见巴西驻伊朗使馆一时代办，表达了不满。此外，博索纳罗还指斥巴西前总统卢拉支撑伊朗的浓缩铀计划。早在2018年8月7日，博索纳罗在会见记者时还透露表现，假如他能当选巴西总统，将会把巴西驻以色列使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷。他甚至说，巴勒斯坦不是一个国家，因此不应该在巴西设立使馆。

在多边交际领域，博索纳罗同样积极跟随美国“退群”。博索纳罗上任后的第九天，巴西就公布退出联合国《安全、有序和正常移民全球契约》。2020年5月18日，特朗普扬言退出世界卫生组织，博索纳罗在6月5日也透露表现，巴西同样考虑退出该组织。

第二，在处理拉美事务时以意识形态划线。世界上的右翼当局在处理对外关系时，常以意识形态区分所谓“盟友”或“对手”、“民主”政权或“专治”政权，博索纳罗当局亦非例外。博索纳罗上台之日，正是委内瑞拉危急赓续恶化之时。博索纳罗对委内瑞拉马杜罗当局的敌意由来已久。早在总统竞选期间，他就多次凶猛抨击马杜罗总统和委内瑞拉当局，并拒绝约请委内瑞拉和古巴两国向导人参加其总统就职典礼。在朝后，博索纳罗继承呼吁“竭尽所能地在委内瑞拉恢复民主”。例如，为了向参与2019年1月23日反当局游行的反对派鼓气，博索纳罗居然仿效美国副总统彭斯，提前录制了视频讲话。虽然利马集团（巴西是该集团的成员）反对美国用武力颠覆委内瑞拉当局，但是博索纳罗在两次访问美国期间，却不乐意公开反对美国出兵。2019年6月4日，博索纳罗在总统府接受了瓜伊多“派驻”巴西“大使”玛利亚·特蕾莎·贝朗德里亚（Maria Teresa Belandria）递交的“国书”。

在古巴题目上，博索纳罗同样唯美国亦步亦趋。例如，2019年11月7日，当第74届联合国大会第28次会议投票决定是否应该要求美国取消对古巴禁运的决议时，共有187票同意，3票（美国、以色列和巴西）反对，2票（哥伦比亚和乌克兰）弃权。这是26年以来巴西首次在联合国讨论美国制裁古巴这个题目上投了反对票。美国智库交际关系委员会网站刊文指出，巴西的这一动作显然是为了讨好美国，但破坏了拉美国家在联合国投票中持雷同或相似立场的传统，也使巴西在交际和国际声誉方面蒙受了不容低估的代价。

2019年3月22日，8个南美洲国家公布成立南美洲提高论坛（Prosur），巴西是创始成员国之一。这个论坛本质上是一个将南美洲国家委内瑞拉和玻利维亚排除在外的一个“另立山头”的一体化组织，其目标是庖代2008年5月成立的南美洲国家联盟（UNASUR）。4月15日，南美洲国家联盟轮值主席国玻利维亚公布，根据该组织的有关规定，其为期6个月的轮值主席国身份到期后将转交巴西。但是，巴西却在同日发表声明，指斥南美洲国家联盟的所作所为，并公布正式退出该组织。此外，2020年1月16日，巴西交际部长阿劳若公布，巴西决定制止参与拉美和加勒比国家联盟（CELAC）的运动，由于该组织未能维护民主，已成为“独裁国家”的舞台。他还在推特中写道，巴西寻求的是自由、繁荣、安全和开放的一体化。

博索纳罗在处理拉美事务时以意识形态划线，必然会影响巴西与邻国阿根廷的关系。2019年6月6日，博索纳罗访问阿根廷，这是他上台近半年后对阿根廷进行的首次国事访问。当时的阿根廷正处于总统竞选的高潮。博索纳罗明确透露表现，他盼望信仰新自由主义的时任阿根廷总统毛里西奥·马克里能够取胜。显然，博索纳罗访问阿根廷是为了给马克里总统助势。然而，博索纳罗的访问和助势无济于事。在2019年10月27日举行的阿根廷大选中，费尔南德斯击败马克里，赢得推举胜利。博索纳罗未出席同年12月10日举行的阿根廷总统就职仪式，其以意识形态决定交际关系的做法可见一斑。

第三，博索纳罗当选后对待中国的态度发生较大转变。在竞选期间，博索纳罗的一些谈吐是不利于中巴关系发展的。例如，他曾说过，中国人是“无情”的，中国不是在巴西采购，而是正在“买下整个巴西”。他曾站在巴西国旗前说，不能许可中国到巴西来购买地皮和铌，不能把数十亿美元给中国。他还透露表现，巴西不应该许可中国企业拥有巴西的地皮或控制重点产业。他甚至在2018年3月以巴西国会议员和“准备总统候选人”（Pré-candidato）的身份访问台湾地区。这是中国与巴西建交以来首位“准备总统候选人”访问台湾地区。

但是，博索纳罗取得总统推举胜利后，对华立场开始发生一些紧张转变。如在2018年11月5日，他对中国驻巴西大使透露表现，巴西高度正视发展对华关系，视中国为巨大合作伙伴。巴西当局将积极拓展和扩大对华合作，赓续提拔双方合作质量。2019年1月2日，博索纳罗在会见前往巴西利亚出席其总统就职仪式的习近平主席特使、全国人大常委会副委员长吉炳轩时说，中国和巴西都是巨大的国家，巴西新当局高度正视对华合作，愿全力推动巴中关系，两国合作的前景肯定会越来越美好。更为紧张的是，2019年3月19日，博索纳罗在白宫会晤特朗普后不久就公布，他将在2019年下半年访问中国。2019年10月24—26日，博索纳罗对中国进行国事访问。此次访华期间，巴中两国签署了11个紧张的双边合作文件，合作领域涉及政策沟通、能源、农业、科技以及人文交流等。这是两国一次性签署双边合作文件最多的一次。2019年11月13日，习近平主席赴巴西出席金砖国家向导人第十一次会晤时在巴西利亚同博索纳罗举行会谈。这是两国向导人在不足一个月的时间内举行的第二次会晤。在这一次访问中，中巴两国签署了9个合作协定，涉及农业、投资、交通运输、司法和媒体等领域。

巴西交际战略调整的影响因素

任何一个国家的交际战略都不是刻舟求剑的，而会根据国内形状势的转变，进行需要的调整。从理论上讲，为了保持交际战略的稳固性，同时也是为了向国际社会传递一种可展望性和诚信，如许的调整大多为微调，而非大幅度的转向。但是博索纳罗当政后，巴西交际战略的转变显然不是微调，而是大幅度的转向。这一转向与以下三个因素有关。

一是博索纳罗本人的特征和行事风格及其交际团队的影响。博索纳罗卒业于军校，曾在部队服役，因此与军方保持着密切关系，并崇尚1964—1985年间巴西历届军当局的专制统治。他曾说过，军当局最大的错误就是没有杀死那些持不同政见者（重要是左翼人士），仅仅对其实施刑罚。此外，与巴西政治舞台上传统的政治家不同，博索纳罗是极为崇拜特朗普但缺乏需要交际艺术的国家向导人。无怪乎他被国际媒体称作“巴西的特朗普”“热带特朗普”。毫无疑问，如许的国家向导人，一旦手中握有实权，必然会对国家的内政交际作出一些大刀阔斧般的调整。

巴西及国际媒体都认为，极右翼作家奥拉沃·德卡瓦略是博索纳罗的“精神导师”，是博索纳罗所持右翼观点的“设计师”。虽然博索纳罗在当选总统后才见到德卡瓦略，但他们的关系在十年前就已建立。当时，他们常通过互联网讨论各种各样的题目，进行思想上的交流。据报道，博索纳罗在物色交际部长的人选时，德卡瓦略向他保举了阿劳若。阿劳若长期任职于交际部，曾于2010—2015年在巴西驻美国和加拿大使馆工作，2018年6月被提升为巴西交际服务体系的一级公使。阿劳若全盘否定劳工党当局的交际政策，将其称之为“仇恨人类”的“极权主义工程”；他极力反对“全球主义”，将其视为“文化马克思主义”推动的一种进程；他认为天气转变是不真实的，是一种“共产主义的诡计”；他认为新冠肺炎疫情也是一种“共产主义的诡计”，并创造了一个词汇——“共产主义病毒”（Comunavirus）。无怪乎《巴西报道》的一篇文章认为，与博索纳罗的右翼政治立场相比，阿劳若有过之而无不及。毫无疑问，如许一个亲美、反共的交际部长必然会对巴西交际战略和博索纳罗产生负面影响。

被称作巴西“影子交际部长”“另一个交际部长”“第二交际部长”的爱德华多·博索纳罗，同样在巴西交际战略的制订和实施中发挥偏重要作用。他崇拜特朗普，追随博索纳罗出访美国，会见班农，公开透露表现支撑特朗普在美墨边境线上筑高墙,甚至还说巴西可以将北部的军事基地借给美国，以便使美国为颠覆委内瑞拉马杜罗当局而出兵时更为便利。

二是经济因素。巴西与美国的经贸关系十分密切。虽然2008年中国成为巴西最大的贸易伙伴，但美国与巴西的贸易同样在稳步增加。例如，2019年，巴西是美国在拉美的第二大贸易伙伴（仅次于墨西哥）。2018年，巴西与美国的双边贸易额达1039亿美元，其中商品贸易额为707亿美元，服务贸易额为332亿美元。截至2018年，美国在巴西的直接投资存量为709亿美元，巴西在美国的直接投资存量为398亿美元。2019年10月巴西大选结束后，爱德华多曾透露表现，美国将很快庖代中国，成为巴西最紧张的贸易合作伙伴。作为世界上最大的经济体，美国在巴西对外经济关系版图中的地位不容低估。博索纳罗深知，进一步亲近美国是推动巴美经贸关系发展的必由之路。当然，巴西与中国的经贸关系同样在快速发展。正由于如此，博索纳罗在调整巴西交际战略时，并没有甩开中国。

三是政治因素。在卢拉总统和罗塞夫总统当政期间，巴西与美国的关系不时遭遇矛盾和摩擦。例如，卢拉总统与委内瑞拉总统查韦斯等拉美国家向导人曾联手，使美国提出的在2005年建立美洲自由贸易区的设想成为泡影；又如，由于美国国家安全局对罗塞夫总统与墨西哥总统涅托的电子邮件、电话和短信进行监控，所以罗塞夫总统取消了2013年10月访问美国的计划。毫无疑问，巴西劳工党当局奉行的与美国保持着若即若离关系的交际政策，难以得到巴西精英阶层的认可。众所周知，自20世纪下半叶以来，美国在拉美地区的传统势力范围赓续扩大，因此在政治、经济、文化以及交际等领域，美国对巴西的影响不容低估。事实上，不论巴美双边关系发生什么样的转变，巴西社会的精英阶层始终不会改变其亲美情感。这一阶层的很多成员与美国有着千丝万缕的联系，其资金存放在美国的银行，后代多在美国受教育。甚至在日常生活中，他们也十分亲近美国。他们阅读的是美国报刊，消耗的是美国商品，常去美国度假。可以想象，他们当然盼望看到博索纳罗向导下的巴西能够摒弃劳工党当局的交际政策，加大与美国发展关系的力度。正如交际部长阿劳若在博索纳罗上台后不久所说的那样，博索纳罗之所以在总统大选中胜出，是由于巴西人“盼望巴西的交际政策发生转变，这一转变是博索纳罗获得的神圣使命。我们坚信巴西能活着界上发挥一种比我们能想象得到的更大的作用”。阿劳若所说的巴西人，显然不是支撑劳工党当局的低收入阶层，而是精英阶层。

必要进一步观察和研究的若干题目

博索纳罗当政以后，巴西的交际政策立即发生了伟大转变。尽管博索纳罗上任不足两年，但这种转变已经给巴西自身地位和国际关系造成了影响。因此，以下几个题目必要进一步加以观察和研究。

一、巴西交际战略新转变对巴西大国地位的影响

作为拉美地区最大的国家，巴西的大国意识和自大感是无比强烈的。在博索纳罗上台曩昔，巴西的历任总统都盼望在拉美事务乃至全球事务中发挥更大的作用。例如，为了提拔巴西的大国地位，卢拉总统和罗塞夫总统当政时的劳工党当局既积极谋求成为联合国安理会常任理事国，又大力推动金砖国家合作；既积极参与天气转变会商和多哈回合会商，又自动承担巴西作为一个发展中国家答允担的国际任务；既积极推动拉美和加勒比国家共同体、南美洲国家联盟、南方共同市场等拉美一体化组织的运转，也在化解或缓和一些拉美国家之间的分歧和矛盾；既与亲美的哥伦比亚等国发展关系，也与反美的古巴、委内瑞拉、玻利维亚和尼加拉瓜等国保持密切的关系。

博索纳罗在竞选期间曾仿效特朗普的“让美国再次巨大”，提出了要“让巴西再次巨大”的口号。但是，应该细致到，一方面，这个口号并不是博索纳罗的竞选纲领，因此其影响力有限；另一方面，巴西的历史发展进程中好像找不到曾经是真正意义上的“巨大”的一页。事实上，博索纳罗的交际战略以跟随美国为基础，唯美国亦步亦趋，高举意识形态大旗，不乐意承担国际任务，退出联合国《安全、有序和正常移民全球契约》，并透露表现要退出天气转变《巴黎协定》和世界卫生组织，还可能搬迁巴西驻以色列使馆的馆址。凡此种种都无益于提拔巴西的大国地位或地区性大国地位。

二、巴西与美国的关系并非牢不可破

博索纳罗上台后，巴西与美国的关系取得了实质性改善。在肯定意义上，博索纳罗与特朗普通力合作，使巴美两国关系达到了前所未有的高度。但是，巴西与美国的关系未必牢不可破。这一判断基于以下两个事实。

第一，当局更迭容易导致政策发生庞大转变。在拉美，一些国家内政交际领域的战略方针和政策措施常因当局更迭而出现转变，忽左忽右，大起大落，缺乏需要的连贯性。如前所述，劳工党在朝时期，巴西与美国的关系建立在所谓“警惕郑重的友情”的基础上，偶然较为热络，偶然则十分冷淡。因此，在展望巴西与美国关系的发展前景时，必须考虑到当局更迭导致的政策转变。博索纳罗已透露表现要在2022年争夺连选连任。但是，随着巴西新冠肺炎疫情的赓续恶化，博索纳罗遭遇的指斥一日千里。因此，他能否如愿以偿，尚不得而知。此外，美国国内政治因素也是一个伟大的变数。因此，“后博索纳罗”时期巴西交际战略的走向，有着很大的不确定性。

第二，巴西与美国的关系很难说完全是以合作共赢为基础的。国与国之间的交往须以合作共赢为基础，否则如许的双边关系必然会碰到挫折。在巴西与美国的关系中，一方面特朗普将博索纳罗视为“巴西人的盼望所在”，并高度评价博索纳罗上台后美国与巴西的双边关系；另一方面在涉及美国经济利益题目时，特朗普却坚定奉行“美国优先”，漠视巴西蒙受经济损失，使得博索纳罗颜面丧失殆尽。2019年12月2日《华盛顿邮报》报道称，博索纳罗的“美国第一”好像并没有使美洲大陆上两小我口最多的国家进入一个新的开端，而是使巴西充满了失望。

在博索纳罗的努力下，特朗普摒弃了在2019年12月对巴西钢铁产品和铝产品加征关税的决定，但在博索纳罗于2020年3月第二次访问美国期间，特朗普并不乐意承诺美国不会对巴西加征关税。由此可见，巴西与美国双边关系的改善，未必能使美国在经济领域对巴西作出令人写意的让步。当爱德华多·博索纳罗于2020年7月27日在社交媒体上制作了一段盼望特朗普在2020年美国大选中取胜的视频后，美国国会众议院交际事务委员会主席、民主党人艾略特·恩格尔（Eliot Engel）立即透露表现，这是“可耻”的、“不可接受”的举动，并要求博索纳罗家族的成员“阔别美国的大选”。这一“插曲”同样注解，巴西与美国的关系并非牢固不破。

三、中国与巴西关系将继承稳步发展

诚然，博索纳罗在竞选期间发表过一些有害于巴西与中国关系的谈吐，而且在新冠肺炎疫情暴发后不久，巴西的一些政客（尤其是爱德华多·博索纳罗）甚至攻击、歪曲和诋毁中国，但是巴西与中国的双边关系仍将继承稳步推进，不会因临时一事而倒退。这一大趋势是由以下两方面的因素决定的。

第一，两国关系的政治基础尚未发生摇动。任何一种双边关系都是建立在政治基础之上的。迄今为止，巴西与中国关系的政治基础依然牢固。例如，两国在2014年7月建立的周全战略伙伴关系，依然是双方的紧张共识；双方经常性地在双边高层和谐与合作委员会、金砖国家、联合国、二十国集团等双多边机制内开展对话。博索纳罗在当政不足一年后就访问中国，并对习近平主席透露表现，“我愿同您通力合作，密切和深化巴中周全战略伙伴关系，实现巴中关系质和量的提拔，携手实现共同发展，更好造福两国人民”。

第二，中国的市场、投资和技术能为巴西经济发展作出伟大贡献。目前，巴西是中国第八大贸易伙伴国，中国是巴西第一大贸易伙伴国。据中国海关统计，2019年，中巴双边贸易额为1153.42亿美元，中国的出口额为355.44亿美元，进口额为797.98亿美元，巴西的顺差高达443亿美元。根据巴西有关部门发布的数据，从2003—2019年第三季度，中国在巴西的投资额累计达803亿美元，仅次于美国的811亿美元，成为巴西第二大外国投资来源国。中国在巴西能源、矿产、农业、基础设施和制造业等行业的投资极大地填补了巴西的资本短缺。尤其是中国企业在巴西承建的火电厂、特高压输电线路、自然气管道和港口疏浚等大型基础设施项目，为其经济和社会发展作出了伟大贡献。博索纳罗深知，假如要使竞选承诺（包括大力发展经济）成为实际，中国的紧张作用必不可少。换言之，博索纳罗如要加快经济发展，必须充分行使中国经济快速发展带来的机遇，最大限度地与其最大的贸易伙伴中国保持密切关系。

为了进一步推动中拉关系，双方有需要采取以下措施：一是要继承把互利共赢的经贸合作当做两国周全战略伙伴关系的“压舱石”；二是最大限度地消弭“美国因素”的影响和干扰；三是通过加大人文交流的力度，遏制“中国威胁论”在巴西的蔓延；四是确保高层往来不受巴西国内政治的影响。

【本文是国家社科基金庞大项目“人类命运共同体思想的历史学研究”（项目批准号：18ZDA170）的阶段性成果】