摘要：菲律宾阿基诺政权在美国授意和推动下挑起的“仲裁”闹剧黯然收场，加之菲律宾政权更迭，中菲紧张关系趋于缓和。但以美国为首的域内外势力制造南海紧张气氛的动作一直持续。日本海洋暨南海政策的调整与中菲关系及中美关系的状态存在某种程度的关联。日本南海政策制定和调整有其希望最大限度争取国家利益的内在诉求，也有美国为首的西方势力以及菲律宾等南海纠纷当事国的拉拢、挑拨、利用带来的“诱惑”。中国在地区及全球影响力扩大，“一带一路”倡议的顺利推进，成为日本需要面对的重要课题。日本利用“南海问题”牵制东海争端意图明显。随着特朗普政权对中国的政策由“接触”转向“对抗”，应关注和警惕日本在南海问题上与美国及南海周边“声索国”内外勾连，为中国维护海洋权益制造麻烦。
关键词：仲裁闹剧; 南海问题; 中菲关系; 印太战略; “一带一路”倡议
作者简介：白如纯，中国社会科学院日本研究所研究员。
文章来源：《东北亚学刊》2020年第6期
菲律宾杜特尔特政权成立后，以菲律宾将岛礁争端诉诸国际法院“仲裁”闹剧黯然收场为主要标志，南海地区局势一度出现缓和势头。但南海地区各方利益交织，为中、美、日、东盟、俄罗斯乃至印度及欧盟等域内外国家和地区组织所关注。日本不是南海争端的当事国，但作为岛国的日本对“海洋”的认识有其特殊视角，尤其是被日本视为“生命线”的南海和东海，更成为日本经济、政治、安全等各方面的利益焦点。“仲裁”闹剧结束一年多以后的2018年5月，日本政府发表第三期《海洋基本计划》，比五年前的第二期《海洋基本计划》扩充了维护海洋权益、保障海洋安全的内容，凸显了争夺海洋权益尤其是安全利益的意图。
日本南海政策制定和调整有其希望最大限度争取国家利益的内在诉求，也有美国为首的外部势力挑拨、利用等因素的制约。中国在地区及全球影响力不断扩大。特别是近年来中国维护海洋权益的力度加大，“一带一路”倡议顺利推进，成为日本必须面对的重要课题。加之中日在东海围绕钓鱼岛纷争尚无解决的良方，日本利用“南海问题”牵制东海争端的意图明显。
一、仲裁闹剧后南海地区呈现缓和与对峙交互的局面
2016年7月，菲律宾阿基诺政权披着法律外衣提起“国际仲裁”闹剧结果出炉，尽管名义上菲律宾“胜诉”，但中国政府维护主权的坚定立场及有正义感国家仗义执言，炒作者自觉无趣偃旗息鼓。菲律宾政权更迭后，南海周边局势出现和缓趋势。日本一改配合美国支持阿基诺政权的偏袒做法，对南海岛礁纷争以及中国在南海活动发声的姿态明显放低。但另一方面日本仍不失时机随美国起舞，联合某些西方势力试图生事搅局。仲裁闹剧后，日本南海政策显示矛盾性特征，是多重因素共同影响和作用的结果。
（一）杜特尔特降低调门对抗气氛一度缓和
阿基诺三世执政期间，奉行亲美疏中政策。作为挑战中国南海主权的急先锋，阿基诺三世上台后以牺牲中菲两国政治关系和经济合作为代价，造成持续数年的围绕南海岛礁争端的紧张局势。其中最具代表性的事件是菲律宾政府于2013年1月向海牙国际仲裁法院对中国单方面提起诉讼。期间美日及其他西方势力推波助澜，西方舆论也借机向中国政府施加压力。
2016年6月，杜特尔特总统执政后，中国与菲律宾关系有所改善。2016年10月，杜特尔特把中国作为上任后的首访国家，明确表示希望通过双边对话解决南海问题，中菲有关南海争端得到有效控制。此后中国与菲律宾领导人多次会见，双方以务实态度坦诚相待，暂时实现了南海岛礁纷争的“软着陆”。2016年7月12日“最终裁决”结果公布后，包括菲律宾、越南等声索国明显放低了对抗的姿态。
菲律宾现政权的政策转向，并非代表中菲有关南海争端就此平息，但释放的积极信号是通过合作与对话能达成实现共赢的结果。杜特尔特政府推行“大建特建”的基建战略，实施大规模基础设施建设项目及其他刺激经济增长的措施，2017年菲律宾成为亚洲地区经济增长最快的国家之一。杜特尔特政府计划支出超过9万亿比索约合1370亿美元，发展75个旗舰级基建项目，创造170万个就业机会，其中超过半数项目将在2022年即在杜特尔特任期内完成。
2018年11月，中国国家主席习近平对菲律宾进行国事访问，两国元首一致决定在相互尊重、坦诚相待、平等互利、合作共赢基础上建立“中菲全面战略合作”关系。两国发表《联合声明》表示良好的中菲关系有利于增进两国人民根本福祉。在相互信任前提下，双方共同努力使中菲关系实现转圜并不断向好的方向推进。中菲关系明显缓和，显然超出日本方面认为仲裁结果发布后可能出现新一波诸如“中国威胁论”等事态的预期，直接与当事国联合向中国施压也只能再伺机而动了。
（二）美国印太战略策应日本的政策调整
2017年10月18日，时任美国国务卿蒂勒森在华盛顿的战略与国际研究中心作了关于“定义我们与印度下一个世纪的关系”的演讲。蒂勒森用“印太”来界定美国亚洲战略，没有使用此前传统的“亚太”地缘概念，并强调在过去的几十年中，美国和印度一直基于相似的价值观而致力于发展友好关系，但是美印之间还应该建立更高水平的关系。
似乎是有意配合蒂勒森演讲的意图，一周后的10月25日，时任日本外相河野太郎接受《日本经济新闻》专访，表示希望建立日、美、澳、印四国领导人战略对话，把自南海经由印度洋至非洲的路线贯穿，开展自由贸易，并推动防卫方面的合作。作为对河野谈话回应，10月27日美国负责南亚和中亚事务的代理助理国务卿韦尔斯向媒体透露，将举行日、美、印、澳四国高官磋商，目的显然是应对中国在地区影响力的延伸，同时加强四国在海洋安全保障和基础设施建设等方面的合作。2017年11月，美国总统特朗普访日期间，与安倍就加强两国合作、实现“自由开放的印太构想”达成了一致，这是特朗普首次公开提及“印太”概念。
美国的战略调整策应了2016年安倍在肯尼亚提出的“自由开放的印太战略”。安倍最初设想是将连接亚非的这条海上通道建成“发展与繁荣的走廊”，通过加大对非洲国家的投资，推动与非洲、南亚次大陆的印度、斯里兰卡、马尔代夫等国家构筑新型关系，并进一步巩固与东南亚的印尼、菲律宾、越南等国的传统关系。特朗普的表态对于日本调动多年经营东南亚的成果、实现美日在亚太地区战略利益最大化具有助力作用。
（三）日本联合域外势力与东南亚个别国家遥相呼应
西方某些国家借口岛礁问题，呼应美国在南海的动作，合力介入南海事务。鉴于美国“印太战略”在安全领域聚焦南海，继日本、澳大利亚跟进之后，英国和法国也加入了美国在南海地区的所谓的“航行自由”行动。2018年6月，英国国防部长参加香格里拉对话会，表示英国要在南海实施“航行自由行动”。此次香格里拉对话会上，印、日、澳表示支持东盟的在本地区的“核心地位”，意在拉拢某些东南亚国家，为其撑腰打气。2018年10月2日开始历时半个月，澳大利亚联合新加坡、马来西亚、新西兰及英国在南海海域进行名为“五国团结2018”的联合军事演习。2018年9月26日，加拿大派舰机访问越南并与越南海军举行海上联合训练。2018年10月7日，英国和韩国在西沙进行“航行自由”宣示，未经中国政府批准擅自进入西沙领海基线。
日本与东南亚地缘临近，战后长期投入根基深厚，具有介入南海局势的多种便利途径。2018年1月18日，安倍首相与到访的澳大利亚总理特恩布尔举行会谈时，日澳双方就强化安保合作达成一致，明确指出两国均对南海局势表示担忧。针对两国军队实施联合演习及围绕防卫装备方面合作的必要性，双方同意加快关于《访问部队地位协定》的谈判。环球网援引日本《每日新闻》的报道称，日本计划通过与澳方军事互访，进一步强化自卫队的“战略性港口停靠”计划。该计划通过推动海上自卫队舰船访问印太地区各国港口，与当地开展军事交流，以对“正在印度洋沿岸开发港口、修建基础设施以扩大影响力的中国”进行牵制
二、仲裁闹剧后日本南海政策调整的新举措
与美国直接将坚船利炮开入南海的硬干预不同，日本更多采取呼应美国、给相关声索国提供包括军事设施和人员培训等方式的软介入方式。一是在东盟及东亚峰会等多边场合，助推或直接煽动将南海问题国际化，以引导舆论的关注；二是对越南、菲律宾等与中国有海权纠纷的东盟声索国提供资金、技术、人员培训，甚至舰船、雷达等装备；三是拉拢美、印、澳等域外国家形成“机制性”干预，对中国维护海洋权益制造难题。
（一）新《海洋基本计划》重心向安保倾斜
安倍一次内阁时期的2007年4月，日本通过《海洋基本法》并于当年7月正式实施。《海洋基本法》确立了日本海洋政策的推进体制，一是设置“综合海洋政策本部”，由首相出任本部长；二是由综合海洋政策本部策划、制定并落实《海洋基本计划》。2008年福田康夫内阁时期，通过了根据《海洋基本法》制定的第一期《海洋基本计划》，核心内容包括政府海洋政策的总方针和政府相关各部门担负的责任等。
《海洋基本计划》按照《海洋基本法》的规定，每隔五年左右由日本政府主导进行重新研究并修订。2013年4月，安倍二次组阁公布了《海洋基本计划》修订草案，明确提出“确保海洋安全”的方针，主张在继续推进海洋战略的同时，着重应对中国压力，争取海洋权益的实力建设，此为第二期《海洋基本计划》。2018年5月，安倍内阁通过第三期《海洋基本计划》。值得关注的是，该计划进一步强化了首相与内阁对海洋政策事务管理权限。配合该“集权”计划，作为综合海洋政策本部主管部门即执行机构的事务局，从内阁官房转归内阁府，名称改为综合海洋政策推进事务局。
从修订后的海洋基本计划的具体内容看，与前两期海洋基本计划相比，海洋安全保障成为2018年版《海洋基本计划》的优先项。《海洋基本计划》第二部分，囊括了政府应采取的涉海综合性规范措施，在新《海洋基本计划》中，海洋安全保障内容位列首条，而前两期计划中均列在第五位。无论在传统的“海洋政策基本方针”部分，还是在新增加的“今后10年海洋政策的理念及方向”部分，涉及安全保障的内容也均被列为首位甚至单独列出来予以强调。
2018版《海洋基本计划》重点突出加强海洋安保，在理念、制度框架及具体规划措施方面下了一番功夫。
一是在“综合海洋安全保障”理念下，为确保领海权益、维护国际海洋秩序，强化海洋安全保障制定基础性政策及相关措施。日本政府相关机构将把海洋情报、离岛管理、科技研发、人才培训等领域统统纳入到加强海洋安全保障的范畴。二是在《海洋基本计划》框架下，日本政府各相关部门建立合作机制，并形成一套国内各职能部门与包括盟国及相关友好国家及地区组织的联动机制。三是强调海上安保力量装备扩充的必要性。通过对自卫队和海上安保力量的装备扩充，加强相关装备建设，在飞机、舰船、通讯设施等涉海装备领域加大投入。
（二）以“印太构想”对冲“一带一路”倡议
2013年9月和10月，国家主席习近平访问哈萨克斯坦和印度尼西亚，提出“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”倡议。2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件发布，中国政府将合作的重点和目标归纳为“五通”：政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。表明中国希望与“一带一路”沿线国家通过各领域合作，共同推进“一带一路”进程。
2016年8月27日，安倍首相在肯尼亚首都内罗毕出席第六届“非洲发展国际会议”，正式提出了“自由开放的印太战略”，即重视“从太平洋到印度洋的海洋安全”以及“非洲发展”。同年9月，出席东盟峰会和东亚合作领导人系列会议期间，安倍首相再次强调其首创的“自由开放的印太战略”，并呼吁：“希望与面对印度洋和太平洋的东盟一起领导世界”，就“印太战略”向莫迪进行说明，称“印度是连接亚洲和非洲最重要的国家”，希望日、印紧密携手，推动这一构想的具体化。
尽管日本推出的“印太”概念，是基于地缘政治、地缘经济、多边外交等多角度的考虑。但“印太战略”与中国“一带一路”倡议，明显具有地理意义上的结构重叠以及地缘政治意义上的战略对冲。由于日本石油、资源进口及商品输出主要途经印太区域，为确保安全和航行自由、争夺印太的安全利益以及扩大地缘影响力，日本意图牵制中国通过“一带一路”不断提升的实力，扳回在东海和东北亚劣势、谋求大区域战略博弈的优势地位。
针对美日与中国在本地区形成的竞争态势，东京大学川岛真教授认为，以美国为首的西方国家投资减少，其提供的援助往往附加与民主化及与人权相关的政治条件，因而中国的“一带一路”倡议对从欧亚大陆到非洲再到太平洋的广大地区显得尤为重要。不发达的非洲以及亚太地区，基础设施需求非常庞大，但日本和西方发达国家及其主导的“亚洲开发银行”乃至世界银行的资金不足以满足这一需求。来自中国的投资不附加政治条件，而且项目程序简单直接，施工工期短，对该地区发展中国家来说，中国的资金往往是最有吸引力的选择。
为了淡化其与中国对冲的意味，日本政府将原本的印太“战略”修改为印太“构想”，目的在于为使东盟国家更易接受。东盟国家大都希望日本可以在坚持日美同盟这一轴线的同时，与中国保持一定程度的协调，拿出有助于稳定秩序的具体行动。
（三）加强对东南亚外交渗透南海事务
2017年1月中旬，安倍访问东南亚三国及澳大利亚，意在牵制中国的海洋活动，企图与美国特朗普政权之间形成合力，进一步巩固日美同盟，并与亚太地区重要的友好国家领导人建立个人信赖关系。安倍在各场会谈中，全力兜售并确认“法治”与“自由公平的市场”，希望传递确保美国继续参与亚太事务的意向。在总结外访成果的记者会上，安倍首相充满信心地表示，“在日美同盟基轴下，将进一步夯实亚洲、环太平洋地区至印度洋的和平与稳定的基础，日本将继续为此发挥巨大作用与责任”
三、日本南海政策调整的未来趋势
2018年版《海洋基本计划》中的战略调整与变化，其影响不仅限于日本在海洋相关领域的政策调整，也代表日本总体国家战略的发展趋向。日本配合美国印太战略，联手西方拉拢东南亚某些国家谋求以“海洋法制”、“航行自由”等为借口，维护其海洋霸权、牵制中国维护海洋权益的动向和趋势值得关注。
（一）同盟架构下介入南海地区争端的可能性加大
美国对南海纠纷相关国家间的主权争端不持立场由“中立”转为“全面干预”的近期表现，是美国务卿蓬佩奥2020年7月在“仲裁”结果公布四周年之际发表的演讲。尽管美国不是南海问题当事国，也不是《联合国海洋法公约》缔约国，却拿南海问题说事，公然违背美国在南海主权问题上不持立场的承诺，意图离间中国与东盟国家关系，网罗遏制中国维护南海主权的势力。
安倍二次执政近8年间，在不断巩固执政基础的同时，一步步推进其政治大国理想和“积极的和平主义”外交理念。在解禁集体自卫权、修改武器出口原则、扩大首相官邸权限等方面均有突破性进展。安倍政府提出的“海洋民主国家联盟”“民主安全菱形”“自由繁荣之弧”等概念，以及诸多有关海洋安全保障体系的构想，均是借“法制、秩序”、“价值观”等漂亮的口号得以构建。为实现更广泛层面的安全目标，构建“两国间·多国间”“同盟国·友好国”以及“各层级安全保障·防卫交流”等合作框架。一方面采用“美日+1”模式在亚太地区推进与菲律宾、印度等国展开海洋安全合作，另一方面极力利用“外长+防长”机制与欧美国家构筑更为广泛的“海洋民主国家联盟”，从而试图实现提高日本在“日美同盟”及地区、国际海洋秩序中地位的战略构想。
（二）与印太海洋国家联手搅局南海的可能性加大
日本通过与印度建立有“印日版‘一带一路’”之称的“自由走廊”，推动印度的“东进战略”与日本苦心经营的“印太战略”对接。通过帮助印尼开发与中国有海洋争议的六个离岛，扩大对斯里兰卡等南亚国家的基础设施援建，以及扩大捐赠退役巡逻船及海上飞机，加密移动合作等防务培训合作频度，派遣最大护卫舰“出云”号出访东盟十国等，增强与南亚和东南亚各国在互联互通、海上安全和海上巡航等领域合作，力图主导该地区海洋安全合作并扩大实际存在及影响。通过召开非洲开发国际会议、太平洋岛国峰会、日印及日本东盟等双边及多边对话等，推动落实安倍政府“自由开放的印太战略”。
日本第三期《海洋基本计划》提出要扩大监视范围，除了充分利用日本自卫队和海上保安厅船舶与飞机力所能及地监视范围之外，新计划提出了投入宇宙航空研究开发机构的先进光学卫星和先进雷达卫星，以便最大限度地监视东海和日本海，甚至还企图涉足南海。
（三）日本未来南海政策调整存在变数
日本调整“印太战略”为“印太构想”，意图淡化凸显实力与对抗意识为主线的安全保障内容，强调经济合作的意涵，试图寻找符合自身利益的契合点。这从另一个侧面也反映了日本在处理中日关系与地区热点问题上的矛盾性与复杂性。未来日本南海政策的走向，不但会受到美国的政策调整的影响，同时东南亚国家的态度以及日本国内政局的变化均将发挥作用。
1．配合美国对华特别是对南海的战略定位。
美国奥巴马政府提出“重返亚太”战略之前，美国对中国和部分东南亚国家之间存在的南海主权纠纷表示“不持立场”，呼吁用和平手段解决纠纷，重点强调其在南海的“航行自由”主张。特朗普政府上台后，借助美、日、印、澳四边对话机制，将其“印太战略”在安全领域聚焦南海，增强对中国的挑战力度。妄称中国在南海进行岛礁及防御设施建设是在改变现状，并附加军事渗透等手段，企图为东南亚相关国家站脚助威，遏制中国维护南海主权的努力。如果美国深度介入南海，触碰中国战略底线，以维护“空中飞行自由”、“海上航行自由”为幌子，加大海空抵近侦察、野蛮进入领海基线等冒险行为，南海冲突风险自然增大。作为美国的盟国，日本将伺机加大搅局南海的力度。
2．东南亚相关国家的态度制约日本的政策走向。
由于中日在东海存在领土争端，东南亚某些国家与日本在领土问题上具有抱团取暖的现实需要。日本通过军事合作、经济援助、政治干预等多种政策手段拉拢相关国家，使南海局势复杂化、国际化。
需要指出的是杜特尔特总统执政后，其对外政策即表现出典型的实用主义色彩，希望在中美日等大国之间平衡权宜获取利益。尽管杜特尔特力压国内不同意见，事实上实现了与中国搁置岛礁争端的软性政策，但他没有也不会否定所谓的“仲裁”结果。如其国内政局出现变故，中菲紧张关系再度出现，菲律宾重提仲裁结果，美日及西方势力趁机深度介入的可能性极大。
3．保守势力将继续大力推动日本走向强势路线。
日本政治精英长期不懈致力于使日本成为“正常国家”和“政治大国”，为此不断煽动民意，力图修改和平宪法。如果日本社会不断右倾保守化，主张对外显示强硬姿态的政治人物主导政权，日本与中国在钓鱼岛和东海关系紧张，将再现类似购岛闹剧、使两国关系发生倒退的危险局面，南海问题仍将成为转移视线、牵制中国和平发展的筹码。日本不断增强应对周边安全问题的防卫能力，包括增派兵力和部署武器，中日存在海上擦枪走火的现实风险。
4．台海局势紧张为日本南海政策提供机会。
每到台湾地区领导人选举之年，台湾社会就会乱象丛生。蔡英文当局再次执政，其顽固坚持台独，拒绝和平统一、一国两制的主张，使台海安全存在极大隐患。日本某些势力借台海问题搅局南海、以利东海的意图和动作也不会停止。
日本并非南海问题的当事国，频繁介入南海局势有其为己谋取私利的一面，还有拉拢与中国有海洋岛礁争端的东南亚有关国家，并联合美国、印度等一起封锁中国的战略意涵。若日本执政者为图一己私利继续呼应美国某些政客参与挑动南海局势，将无益于中日两国关系长期稳定发展，更不利于其地区形象塑造。日本南海政策的制定和调整对南海周边国家具有一定的影响力。如果日本配合美国持续介入南海争端，联合某些南海问题相关国家搅局，将直接关系到“21世纪海上丝绸之路”建设的推进，进而成为中国和平发展道路的重大障碍。
注释
1白如纯:《日本对菲律宾援助外交:方针、路径及评估》,《现代日本经济》2019年第4期。
2吴士存:《如何使“航行自由行动”远离南海》,中国南海研究院。http://www.nanhai.org.cn/reviewc/312.html.
3唐桓:《2018年南海形势:复杂多变,稳中有进》。https://www.sohu.com/a/307425247_100124379.
4《日本和澳大利亚又在南海挑事了,这次玩得有些过火》。http://mil.news.sina.com.cn/2018-01-19/doc-ifyquixe4740075.shtml.
5《日媒称日本已将澳视为“准盟友”两国将建立全面军事联盟遏制中国》。http://mil.news.sina.com.cn/2018-01-19/doc-ifyquixe4740075.shtml.
6张国峰:《日本介入南海问题的战略意图及其影响》,《东北亚学刊》2017年第5期。
7吕耀东等:《日本新<海洋基本计划>政策倾向评析》。中国海洋在线。http://www.oceanol.com/fazhi/201808/09/c79898.html.
8中央文献研究室:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,《十八大以来重要文献选编》,中央文献出版社2016年版。
9《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》,人民论坛网,2017年5月11日。http://politics.rmlt.com.cn/2017/0511/473897.shtml.
10笪志刚:《不能小看日本对印太战略的韧劲》,《环球时报》2018年3月26日。https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnK73mb.
11川岛真:《真正的竞争在印太地区展开》,参考消息网2018年12月26日。http://column.cankaoxiaoxi.com/2019/0213/2371560_3.shtml.
12《印太构想不应成为围堵中国的工具》,参考消息网2018年12月5日。http://column.cankaoxiaoxi.com/2019/0213/2371560_3.shtml.
13《安倍欲扮演美亚桥梁角色,菲澳等国各有算盘》,2017年1月18日。https://oversea.huanqiu.com/article/9CaKrnJZPct.
14吕耀东等:《日本新<海洋基本计划>政策倾向评析》,中国海洋在线,2018年8月9日。http://www.oceanol.com/fazhi/201808/09/c79898.html.
15笪志刚:《不能小看日本对印太战略的韧劲》,《环球时报》2018年3月26日。https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnK73mb.
16张晓磊:《日本第三期海洋基本计划评析》,《日本问题研究》2018年第6期。
责任编辑：水墨江南
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